# 全面两孩元旦施行：一项基本国策的历史性转折
2016年1月1日，修改后的《中华人民共和国人口与计划生育法》正式施行，全面两孩政策自此在全国范围内落地。这一天，实行了三十多年的独生子女政策彻底成为历史，国家从法律层面明确提倡一对夫妻生育两个子女。这是中国生育政策的一次重大历史性转变，既是民心所向，也对中国经济社会的长远发展产生深远影响。从”提倡只生一个”到”提倡生育两个”，一字之变的背后，是国家对人口发展规律的重新研判和战略调整。
## 计划生育国策的来龙去脉
中国的计划生育政策酝酿于上世纪五十年代，启动于六十年代，大规模实施始于七十年代。1982年召开的党的十二大，正式将计划生育确定为基本国策，旨在严格控制人口过快增长、提高人口质量。此后的三十多年里，这项政策虽然主基调保持稳定，但一直处于动态调整的过程中。
1984年起，部分农村地区适当放宽了生育两孩的条件，人口数量曾出现一定幅度的反弹。2001年，《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布，标志着人口和计划生育工作全面步入依法管理的新阶段。2002年该法正式施行时，再次明确国家提倡一对夫妻生育一个子女。这部法律施行十余年间，成为独生子女政策最重要的法律依据。
然而，随着社会经济的快速发展，中国的人口形势发生了转折性变化。人口总量的增长势头明显减弱的同时，一系列结构性问题日益凸显：生育率过低、人口老龄化加速、出生性别比失衡、青年人口占比下降。据2010年第六次全国人口普查数据，中国当年的总和生育率仅为1.18，远低于世界平均生育率2.5，也明显低于代际更替所需的水平。人口结构呈现出明显的高龄少子特征。
## 从”单独二孩”到”全面两孩”
面对严峻的人口形势，决策层开始渐进式地调整生育政策。2013年11月，党的十八届三中全会提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，即”单独二孩”政策。同年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议作出相应决定，为政策落地提供法律支撑。
但”单独二孩”政策实施两年后的效果，并未达到预期。据全国人大常委会相关数据，截至2015年8月底，全国符合”单独二孩”政策条件的夫妇约有1100万对，而真正提出二孩生育申请的只有169万对，仅占目标人群的15.4%。这一低于预期的生育意愿，反映出年轻一代面对养育成本、职业发展、住房压力等现实因素时的审慎态度，也促使决策层进一步思考更全面的政策调整。
与此同时，老龄化的压力愈发紧迫。据全国人大常委会执法检查组的报告，中国60岁以上老年人口已达2.12亿，占总人口的15.5%，其中65岁以上老年人口1.37亿；预计到2020年，老年人口将达到2.43亿。在老龄化快速推进的同时，少子无子家庭剧增，劳动年龄人口开始绝对减少。这一趋势若持续下去，将给经济社会发展带来严重挑战。
2015年10月，党的十八届五中全会作出决定，全面放开二孩政策，实施了三十多年的独生子女政策正式宣告终结。合法夫妻生育两个孩子，从此不再受”单独二孩”或”双独二孩”政策的限制。这一决策被视为站在中华民族长远发展战略高度，着眼于实现两个一百年奋斗目标，在科学研判国家人口发展趋势后作出的重大战略部署。
## 立法确认：人口计生法的首次大修
政策要落地，必须有法律保障。为尽快确保立法与全面两孩政策相衔接，人口与计划生育法提请全国人大常委会修订。这是这部实施十三年之久的法律面临的首次大修，意义非同一般。原国家卫计委相关负责人特别强调，修订后的人口与计划生育法施行之日，就是全面两孩政策在全国正式实施之时，之前各地各部门都应严格依法行政，不得”抢跑”。
2015年12月27日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议以零票反对，通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定，并规定于2016年1月1日起施行。修订后的法律分为七章，共47条。其中第十八条明确规定：全国统一实施全面两孩政策，提倡一对夫妻生育两个子女，地方可以结合实际对允许再生育子女的情形制定具体办法。对于再生育子女，如夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
值得澄清的一个概念是，全面两孩政策允许的是生育两个子女，而非两胎。举例来说，已经生育双胞胎的夫妻，就不能再次生育。这一表述的精确性，体现了立法的严谨。零票反对通过这一结果，也从侧面反映出社会各界对政策转向的高度共识。
## 政策落地与社会反响
法律通过后，各地迅速展开配套的地方性法规修订工作。到2016年3月上旬，广东、上海、湖北等13个省区市已经完成地方人口与计划生育条例的修订，多数省份将在3月底完成，全面两孩政策进入依法有序的实施过程。党中央、国务院还专门制定了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，对相关工作作出全面部署。
从政策测算看，全国符合全面两孩政策的夫妇大体有9000多万对。有关部门在政策出台前，曾组织多方面专家从全系统进行多方案测算，判断政策全面实施后未来几年人口特别是新生儿数量会有所增长。据当时测算，到2050年，劳动年龄人口大体会增加3000万左右，老年人口在总人口中的比例会有所降低，从而使人口结构更趋均衡。
学界对这一政策转向给予积极评价。有研究者认为，探索全面放开两孩政策，是决策层在科学研判国内人口形势和人口问题的背景下作出的战略调整，既符合人口发展的客观规律，也符合绝大多数人民群众的期待，对改善中国人口结构和家庭结构具有重大战略意义。也有法学研究者指出，此举为实施全面两孩政策提供了法律遵循，积极稳妥地实现了计划生育政策的历史性转折。
## 一项国策转向的深层意义
全面两孩政策的实施，需要放在中国人口发展的宏观脉络中理解。启动这一政策时，中国仍处于劳动年龄人口相对充裕、社会抚养负担较轻的人口红利期，被认为是政策调整的有利时机。全面两孩有利于优化人口结构、增加劳动力供给、减缓人口老龄化压力，也有利于促进经济持续健康发展，更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。
从更长的时间维度回望，2016年1月1日全面两孩政策的施行，是中国人口政策从”严格控制数量”向”优化人口结构、促进均衡发展”转变的关键一步。它标志着国家对人口问题的认识，从单纯关注总量控制，转向统筹考虑数量、结构、素质和分布的综合治理。这项基本国策的历史性转折，其影响深远，需要用更长的时间来观察和评价。