1861年1月20日，即清咸丰十年十二月十日，一道上谕从紫禁城发出，批准了恭亲王奕䜣等人奏请的”通筹夷务全局酌拟章程六条”。这六条章程的首要一条便是”京师请设立总理各国事务衙门，以专责成”。这一天，清朝的第一个近代外交常设机构——总理各国事务衙门——正式诞生。
设立总理衙门的背景，是两次鸦片战争给清廷带来的惨痛教训。1840年第一次鸦片战争后，《南京条约》签订，中外交涉事务开始增多，但清廷依然沿袭旧制——对外事务由礼部和理藩院分管，前者处理朝贡国事务，后者处理藩部事务。这种体制建立在”天朝上国”的朝贡体系之上，完全无法应对条约体系下的平等外交。外国公使驻京后，外交事务更加头绪纷繁，广东、上海的官员互相推诿，英法公使也对此不满——他们”不得已而来京”，希望能有一个专办外国事务的机构。
1860年英法联军攻入北京、火烧圆明园的灾难，终于让清廷的保守派无法继续装聋作哑。咸丰帝逃往热河，留下恭亲王奕䜣在京主持和局。奕䜣在签订《北京条约》的过程中，深刻感受到了没有专门外交机构的被动与尴尬。1861年1月11日，他与大学士桂良、户部左侍郎文祥联合上奏《通筹夷务全局酌拟章程六条》，系统回顾了自”江宁换约”以来的”夷祸”教训，提出设立专门机构、分设南北通商大臣、各省办理国外事件须互相知照、认识外国文字通解外国言语之人请饬广东上海各派二人来京、各海口商情及各国新闻纸按月咨报等六条措施。
咸丰帝最初批准的名称是”总理各国通商事务衙门”，但奕䜣等人敏锐地察觉到问题——外国使臣见有”通商”二字，会误认该机构专办通商不与理事，影响外交职能。于是再次上奏请求节去”通商”二字。咸丰随即朱批”依议”。这个细节看似微不足道，实则体现了奕䜣的政治智慧：他要让外国使臣明白，这个机构是全面的对外交涉机关，而不仅仅是一个商务办事处。同时，他在奏折中特意强调此机构为”权宜之计”——既防止咸丰帝的疑忌（担心新机构权力过大），又防止守旧派群起而攻之（声称这只是临时应对洋人的措施，并非永久变革）。一边设机构，一边声明”这是临时的”——这种小心翼翼的姿态，恰是晚清改革者不得不戴的面具。
总理衙门的组织结构效仿军机处，由王公大臣或军机大臣兼领，设大臣、章京两级职官。初设时仅奕䜣、桂良、文祥三人，此后略有增加。奕䜣任职长达二十八年之久，是这个机构真正的灵魂人物。内部设英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股及清档房、司务厅，按国家分股办事——这在清朝官僚体系中是全新的组织方式，传统六部按职能划分，总理衙门却按”对象”划分，体现了对外交事务专业化管理的尝试。
总理衙门的职责远超外交本身。它负责办理外交事务、派出驻各国公使，兼管通商、海关、海防、订购军火，主办同文馆和派遣留学生，并管辖三口通商大臣（1870年改为北洋通商大臣）和五口通商大臣（1866年改为南洋通商大臣）。这些职能覆盖了军事、工业、教育、财政等诸多领域，实际相当于清廷的内阁兼外交部。奕䜣提出”自强之术，必先练兵”，推动清军使用洋枪洋炮；他与文祥力主遣使出洋，直接考察欧洲，开启了近代中国外交使节派遣的先河。同文馆的设立培养了中国第一批外语人才和近代科学知识传播者。可以说，总理衙门不仅是一个外交机构，更是洋务运动的总指挥部。
然而总理衙门的地位始终尴尬。从清廷内部看，它凌驾于六部之上，却又刻意保持低调，生怕引起守旧派的反弹。从外部看，外国公使虽然认可它是交涉的正式渠道，却对其效率和诚意时常不满。奕䜣本人也处境微妙——作为咸丰帝的弟弟，他与慈禧太后之间既有合作又有博弈，总理衙门的权力随奕䜣在朝中地位的变化而起伏。这种内外掣肘的结构性困境，注定了总理衙门在推动近代化方面的成就与局限并存。
总理衙门存续四十年。1900年八国联军攻占北京，次年清政府与列强签订《辛丑条约》，条约第12款明确规定将总理衙门改为外务部，位列六部之首。列强之所以要求这一改动，是因为总理衙门的”权宜之计”色彩让它在外交上显得不够正式——一个被自己政府声明为”临时”的机构，怎么能被外国视为可靠的谈判对象？改组后的外务部在制度上更加正式化，但清朝本身已只剩十年的寿命。
1861年1月20日的这道上谕，是中国从朝贡体系向条约体系转型的制度起点。在此之前，清朝没有专门的外交机构，对外事务由礼部和理藩院在朝贡框架下”顺便”处理；在此之后，总理衙门成了洋务运动的核心引擎。尽管这个机构从诞生之日起就被保守势力视为”媚外”的产物，尽管它推动的近代化在甲午战争的炮火中被证明远远不够，但它的设立本身就是一种承认——承认天朝上国体系已经崩溃，承认中国必须以平等的身份与外国打交道。这种承认虽然被迫，却是不可回避的现实。奕䜣、桂良、文祥这三位”总理衙门三大臣”在朝堂上小心翼翼地平衡守旧与革新，就像一个人试图在悬崖边缘走路——既要向前迈步，又不能掉下去。总理衙门四十年走过的路，就是晚清中国在悬崖上行走的缩影。